[13] 由此，公民参与行政也必然带有政治国家的公权力积极性逻辑。

群众工作     《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）在第五章增强全民法治观念，推进法治社会建设之第四节健全依法维权和化解纠纷机制中特别提出把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。信访量被认为是社会稳定程度的反映，信访量越大，意味着社会矛盾越严重，党群关系和干群关系越紧张。

将信访救济理解为特殊行政救济，明显局限其范围。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。1953年1月5日，毛泽东为中共中央起草了反对官僚主义、命令主义和违法乱纪的党内指示，认为人民来信大都是有问题要求我们给他们解决的，其中许多是控告干部无法无天的罪行而应当迅速处理的，要求全党结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。如此，信访渠道实际上成了政府和各方利益主体的协商平台，信访制度承担了法律和政策协商功能。[27]参见陈柏峰：特定职业群体上访的发生机制，《社会科学》2012年第4期，页59—68。

六、信访制度的法治化改革 自新世纪以来，信访潮不断高涨，学者对信访制度的改革投以大量的关注，具体意见可以分为三类：废除信访论、强化信访论和改革信访论。但信访主要诉求其实也是个人利益，包括要求解决个人生活问题、反映个人生活困难、诉讼纠纷问题等。可以预见，在不久的将来，对限制人身自由司法措施和侦查手段的审查权将有很大一部分移交给法院，法院将设立负责对侦查的司法审查，与检察机关监督权一起，形成对监察委员会侦查行为的双重监督，这将改变对检察机关职务犯罪自侦、自捕、自诉的不合理格局，也能真正意义上发挥检察机关的侦查监督职能。

监察委员会成立以后，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，反腐的体制基础和技术力量势必极大增强。现在各地检察机关基本都设有预防机构或设有专人负责。据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，案件调查时限为三个月，必要时可延长一个月。1982年9月，最高人民检察院设检察二厅负责原法纪检察厅和经济检察厅业务。

法律界关注的检察机关职务犯罪侦查权剥离的问题已经明确，下一步很快会将这一部门转隶监察委员会，设立新的职务犯罪侦查机构。从1989年开始，高检院经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅，职能不变。

成绩虽然很大，但是应当看到，我国共有3600多家检察院，即使是在中央反腐高压态势之下的2015年，平均每个检察院查办的职务犯罪数量只有11.3件、15人，而在2008--2012年的五年，每个检察院每年查办的职务犯罪数量仅为9件、12人。监察委员会将整合反腐败资源力量，丰富监察手段，改变反腐权力软化、打击犯罪不力的局面，为深入推进反腐败斗争提供组织条件、机制条件和人才优势。另一方面，专门从事反腐侦查的部门本应当主动出击、打击一切腐败犯罪，但其随意性大，主动性不够。1997年5月9日，第八届全国人大常委会第25次会议通过了《行政监察法》，原有的《行政监察条例》被废止。

1949年《试行组织条例》通过后，高检署第一处执掌此项工作。但是，我相信这种担心是多余的，因为坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法已经成为全党共识，可以预见，在三地区试点的基础上，我国将修改宪法和刑事诉讼法等法律，实现依规治党和依法治国有机统一。由于其办案的程序不同、办案人员的专业水平不一样，所取证据不一定符合刑事证据的要求，也就不一定全部被侦查机关采纳，从而造成取证问题上错失时机，有些损失无法挽回，最终导致打击犯罪不力。集中统一、权威高效的监察体系建立之时，也是法治化的反腐侦查体制启动之日。

但是，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》所规定的双规，却和宪法规定相抵触。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。

尽管其具体机制和程序还需要在试点中联系本地区实际，发现问题、解决问题，但整体上为前述衔接机制提供了基础和条件。将加强刑事执法与党内执纪、行政执法的衔接 《行政监察法》第44条明确规定监察机关在办理监察事项中，发现所调查的事项不属于监察机关职责范围内的，应当移送有处理权的单位处理。

中纪委研究室主任李永忠认为，这些年来，如果不是坚决而大胆地行使‘两规、‘两指措施，一些严重腐败案件很难突破，人民群众对反腐败的信心也很难增强。纪检监察机关使用双规，是一种现实的选择。（自2010年10月1日起施行的修订后的《行政监察法》第20条仍然保留了这一规定。虽然我们无法估计出一个具体的数字，但很显然，这与人民群众的感受有差距，邱学强检察长所谓案多人少的说法让人难以信服。2012年新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第52条规定：行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。2002年1月1日，重庆市成立第一个省级检察院统一办理贪污贿赂和渎职侵权案件的机构----职务犯罪侦查局，即将反贪反渎两局合并为一个职务犯罪侦查局，深圳等地方也进行了类似的尝试，成立职务犯罪侦查局。

另外，纪委移送材料中有些证据本身就是一种客观存在的原始资料，一般不具有可回复性，如书证、物证和视听资料，无法重复取证，所谓的重复取证也实际上只是对纪委移交证据的认可。其对于反腐败侦查的作用是双重的，一方面使党的执纪措施及时发现职务犯罪并移交侦查机关，又能够使其党的执纪调查手段合法，反腐遵循法治轨道。

因此，评价‘两规、‘两指措施，当以‘利一而害百，君子不趋其利。1990年12月9日国务院颁发的《行政监察条例》规定：监察机关在案件调查中有权责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明。

侦查以口供为主，审讯为其工作最重要内容的局面没有改变，数十天呆在某个秘密地点审讯嫌疑人是检察机关职侦人员的工作常态。1997年高检院正式撤销税务检察室

为此，我们应当看到的是，中国特色的监察委员会在反腐方面有其特有的优势，即体现了党领导反腐，这在其他国家是没有的。1988年，根据高检院机关机构改革方案，又将1982年以来的二厅分设为经济检察厅和法纪检察厅。事实上，检察机关自身在职务犯罪侦查中指定监视居住和审讯过程中的人权问题不容忽视，而检察机关对于侦查监督也未能尽责，各地发生的冤假错案中检察机关的制约作用没有能够发挥。切忌臆想当然，超越现实。

其对于反腐败侦查的作用是双重的，一方面使党的执纪措施及时发现职务犯罪并移交侦查机关，又能够使其党的执纪调查手段合法，反腐遵循法治轨道。‘两规、‘两指措施，维护的是最广大人民的根本利益，其产生的负作用在现阶段明显低于正作用。

监察委员会成立以后，因为在监察委员会组织架构下，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，一旦需要类似于双规、双指的措施，可以由监察委员会下设的侦查机关直接采取刑事强制措施。1982年9月，最高人民检察院设检察二厅负责原法纪检察厅和经济检察厅业务。

2002年1月1日，重庆市成立第一个省级检察院统一办理贪污贿赂和渎职侵权案件的机构----职务犯罪侦查局，即将反贪反渎两局合并为一个职务犯罪侦查局，深圳等地方也进行了类似的尝试，成立职务犯罪侦查局。2000年2月，法纪检察厅更名为渎职侵权检察厅。

提要：监察委员会成立后，检察机关职务犯罪侦查机构将转隶于监察委，监察委员会下设职务犯罪侦查机构。2005年5月，最高人民检察院发出通知，要求地方各级人民检察院渎职侵权检察机构统一名称，成立反渎职侵权局。（自2010年10月1日起施行的修订后的《行政监察法》第20条仍然保留了这一规定。也有人担心，由于监察委员会与纪委合署办公，可能会出现与侦查中心主义类似的纪委中心主义，甚至于导致党大于法、纪委干预司法。

1988年，全国人大常委会通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，首次在单行刑法中将贪污贿赂犯罪规定为一类犯罪，高检院将1982年以来的二厅分设为经济检察厅和法纪检察厅。2000年8月，高检院成立了职务犯罪预防厅。

正如王歧山同志指出的，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，体现了全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一。《行政监察法》规定：监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。

在现行体制之下，检察机关拥有对职务犯罪的侦查权，但是，它进行的侦查活动中，自始至终只有两方即检察机关一方、犯罪嫌疑人及其法律帮助者一方，没有第三方的介入，更遑论中立的第三者，面对强大的国家机器，一切强制性限制或者剥夺公民权利的措施都不需要第三方的批准，这样一种单方、超职权的侦查权，在全世界任何法治国家都不可能允许存在。对国家机关工作人员的渎职失职行为进行法律监督也是检察机关的一项基本职责。